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Procedimento de Fiscalização de Combate às Fraudes Aduaneiras

O novo procedimento de fiscalização de combate às fraudes aduaneiras (PFCFA) da IN 1986/2020

Trata-se de uma consolidação das práticas administrativas da Receita Federal do Brasil em casos de fraudes aduaneiras numa única instrução normativa, com a revogação da IN nº 228/2002, da IN nº 1.169/2011 e da IN nº 1.678/2016.

O novo procedimento entra em vigor em 1º de dezembro de 2020 e se aplica a qualquer pessoa que atue numa operação de comércio exterior.

Resumidamente, se estabelecem regras sobre a retenção de mercadorias e sua liberação administrativa, as providências que devem ser adotadas durante todo o procedimento e as consequências que podem acarretar.

Fraudes aduaneiras

Sem entrar muito na parte técnica e acadêmica da questão, mas fraude aduaneira é um conceito de direito aduaneiro internacional que está presente em instrumentos elaborados pela Organização Mundial de Aduanas (OMA), a qual orienta as aduanas nacionais a adotarem as mais modernas práticas aduaneiras, inclusive em matéria repressiva aduaneira:

“The term ‘Customs fraud’ means a Customs offence by which a person deceives the Customs and thus evades, wholly or partly, the payment of import or export duties and taxes or the application of prohibitions or restrictions laid down by Customs law or obtains any advantage contrary to customs law” (Convenção de Nairóbi, artigo 1º, alínea c)”.

É um conceito amplo o suficiente para abranger as definições das legislações nacionais. Mas o nosso ponto aqui é que a legislação aduaneira do Brasil adota uma expressão que está disciplinada pela OMA, o que demonstra um aceno importante da aduana brasileira à comunidade internacional, de que iremos adotar e respeitar as recomendações da Organização Mundial de Aduanas em matéria repressiva.

Já escrevi sobre o conceito de fraude aduaneira outras vezes e pretendo desdobrar esse assunto uma outra hora aqui em nosso site, tentando explicar de uma maneira compreensível um tema que é bastante inacessível para a maioria dos intervenientes em operações de comércio exterior.

A ciência do interessado e sua participação

Tomando como gancho a afirmação anterior de uma “internacionalização” da legislação aduaneira, veja-se que a ciência do interessado é um ponto recorrente na IN 1986/2020. Por diversas vezes se menciona a necessidade de ciência da outra parte, que precisa ser intimada dos atos do procedimento.

Pra quem chegou agora, isso pode até parecer bem óbvio, mas a regra geral para o rito (geral) de perdimento de mercadorias apreendidas pela aduana é a intimação por edital, com uma certa conivência da legislação aduaneira. Ou seja, trata-se de um paradigma da aduana que foi abandonado aqui. Não se contentam mais com uma intimação por presunção legal.

O que é um reflexo direto de compromissos internacionais que o Brasil assumiu recentemente em matéria aduaneira, como o Acordo de Facilitação do Comércio (AFC) da Organização Mundial do Comércio que estabelece a necessidade de participação efetiva dos interessados, dentro de uma ideia de transparência dos procedimentos aduaneiros, inclusive em matéria repressiva.

Cada Membro assegurará que, quando uma penalidade for imposta por violação de suas leis, regulamentos ou atos normativos procedimentais de caráter aduaneiro, seja dada às pessoas penalizadas uma explicação por escrito que especifica que a natureza da infração e a lei, regulamento ou ato normativo procedimental aplicável segundo o qual a quantidade ou o alcance da penalidade pela violação tenham sido estabelecidos (art. 6º, item 3.5, AFC).

Sem alongar mais o tema, a IN 1986/2020 prevê a necessidade de que o sujeito passivo do procedimento de investigação seja cientificado do seu início (art. 2º) e encerramento (art. 5º).

Direito de recurso

O direito de tomar ciência dos atos administrativos está intimamente ligado ao direito de recurso, também previsto em compromissos internacionais que o Brasil assumiu. Além do já mencionado AFC que prevê o direito de recurso administrativo em seu artigo 4º, item 1, letra a, a Convenção de Quioto Revisada (CQR) da Organização Mundial de Aduanas também garante o direito de recurso administrativo (art. 10).

Infelizmente, a IN 1986/2020 não previu o direito de recurso administrativo, deixando de suprir uma lacuna da já ultrapassada legislação aduaneira (estou olhando pra você Decreto-Lei 1.455/76).

É provável que a aduana brasileira faça uma revisão de nossa legislação sobre a sanção de perdimento para que ela fique adequada à Convenção de Quioto Revisada (CQR) e ao Acordo de Facilitação do Comércio (AFC).

Até lá, é provável que os prejudicados tenham que buscar o judiciário para obrigar a aduana a receber seus recursos administrativos.

Liberação de mercadoria mediante garantia

Outro ponto que me parece decorrente de uma internalização da Convenção de Quioto Revisada (CQR) e ao Acordo de Facilitação do Comércio (AFC). É sabido que a liberação administrativa de mercadoria mediante caução já tinha previsão na legislação aduaneira. Mas era uma regulamentação confusa e bastante restritiva.

Agora, temos uma regra geral de liberação de mercadorias mediante garantia (artigo 12). São poucas as exceções, as quais parecem acertadas: (a) Mercadorias cuja importação seja proibida; ou (a) cuja emissão de licença de importação esteja vedada ou suspensa; (c) e às mercadorias que não tenham sido objeto de declaração de importação.

Fazendo uma leitura da regra geral de liberação com a regra geral de retenção para casos puníveis com perdimento (art. 6º), podemos concluir que: (a) não se retém mercadoria sujeita a multa aduaneira e (b) a sua entrega não depende de um ato administrativo de liberação ou prestação de garantia.

Também se permite a garantia mediante depósito em moeda corrente, fiança bancária ou seguro em favor da União.

Os atos de retenção e de apreensão

Outro avanço importante é a fixação de um prazo para a retenção da mercadoria: 60 dias, prorrogável por mais 60 dias (art. 11).

A retenção é um ato necessário em muitos casos, amparado pelo poder de fiscalização e controle aduaneiro do comércio exterior que detém a aduana (art. 237, da Constituição Federal). Mas como nem sempre se tem uma infração aduaneira, podendo existir certa dúvida sobre os fatos, se faz a retenção para fins de investigação do caso concreto.

A apreensão vai formalizar a retenção, descrevendo os fatos que, na visão da aduana, configuram uma infração aduaneira. É no auto de apreensão que o interveniente toma ciência das razões de fato e jurídicas que podem levar a aplicação de uma sanção.

É evidente que o ato administrativo de apreensão pode ser lavrado já no início do procedimento, o que é incomum pela quantidade de casos e também pela compartimentalização das funções da aduana (quem fiscaliza nem sempre é a mesma pessoa que redige o auto de apreensão).

Conclusões finais

No geral, os pontos positivos se sobressaem, como a possibilidade de liberação mediante garantia, a (possível) não retenção de mercadorias sujeitas à multa e a ciência do interessado de todos os atos do procedimento.

Além de uma excelente redação e uma ideia geral muito bem clara, nos parece que estamos vivendo um momento de transição da aduana, numa modernização de sua legislação. O que traz um certo otimismo e esperança.

Se é difícil de abandonar completamente velhas práticas como o rito único para aplicação da sanção de perdimento, temos que a IN 1986/2020 se trata de uma etapa necessária e que aponta claramente para um caminho de maior reconhecimento dos direitos dos contribuintes, inclusive o direito de recurso.

A convivência de diversas normas sobre o mesmo assunto dificulta bastante a defesa dos contribuintes, por isso toda tentativa de uniformização da legislação num único diploma é bem vinda. Ainda que pudesse se avançar um pouco mais, revogam-se as IN nº 228/2002, da IN nº 1.169/2011 e da IN nº 1.678/2016 e nenhuma delas irá deixar saudade.


Autor: Diogo B. Fazolo, advogado e professor.